Antwort der EU auf die Finanzkrise

Wichtige Schritte in Richtung eines soliden Rahmens für den Finanzsektor in Europa und einer Bankenunion für den Euroraum
Als die Finanzkrise im Jahr 2008 Europa erreichte, bestanden 27 verschiedene Bankenregulierungssysteme, die sich weitgehend auf nationalen Vorschriften und nationalen Rettungsmaßnahmen gründeten

(21.01.14) - Die Finanzkrise hat deutlich gemacht, dass der Finanzsektor besser reguliert und beaufsichtigt werden muss. Aus diesem Grund hat die Europäische Kommission seit 2010 fast 30 Regelungen vorgeschlagen, die sicherstellen sollen, dass alle Akteure, Produkte und Märkte des Finanzsektors angemessen reguliert und effizient beaufsichtigt werden. Diese Regelungen bilden den grundlegenden Rahmen für alle 28 EU-Mitgliedstaaten und dienen dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen.

Die aus der Finanzkrise resultierende Krise im Euroraum hat die Lage zusätzlich verschärft und gezeigt, wie wichtig eine bessere Governance und eine Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion für den langfristigen Erfolg einer einheitlichen Währung sind. Im Jahr 2011 spitzte sich die Schuldenkrise des Euroraums weiter zu und verdeutlichte, dass zwischen Banken und Staaten ein potenzieller Teufelskreis besteht.

Um einen solchen Teufelskreis zu durchbrechen, reicht ein robusterer Finanzsektor allein jedoch nicht aus. Vor allem für Länder mit gemeinsamer Währung ist ein vertiefter und stärker integrierter Ansatz erforderlich, der im Wesentlichen sicherstellt, dass auf zentraler Ebene Vorschriften für alle 28 Mitgliedstaaten erarbeitet werden.

Vor diesem Hintergrund verpflichteten sich die Staats- und Regierungschefs der EU im Juni 2012 zu einer Bankenunion. Diese Idee einer Bankenunion wurde im Konzept der Europäischen Kommission für eine vertiefte und echte Wirtschafts- und Währungsunion von November 2012 weiterentwickelt. Da die Staats- und Regierungschefs vereinbart haben, dass die legislativen Arbeiten zur Bankenunion vor Ende der Legislaturperiode abgeschlossen sein sollten, müssen bis Ende 2013 wichtige Etappenziele erreicht werden. Dank der intensiven Anstrengungen und der Kompromissbereitschaft der Mitgliedstaaten und des Europäischen Parlaments ist Europa auf gutem Weg, seine Zusagen einzuhalten.

In diesem Memo wird dargelegt, was bisher erreicht wurde, um einen soliden Rahmen für den Finanzsektor für alle 28 Mitgliedstaaten zu schaffen, und wo Europa beim Aufbau der Bankenunion steht. Die Bankenunion richtet sich insbesondere an die Mitgliedstaaten des Euroraums, steht aber auch allen nicht zum Euro-Währungsgebiet gehörenden EU-Mitgliedstaaten offen, die der Bankenunion beitreten wollen.

1. Ein solider Rahmen für den Finanzsektor im Binnenmarkt
Als die Finanzkrise im Jahr 2008 Europa erreichte, bestanden 27 verschiedene Bankenregulierungssysteme, die sich weitgehend auf nationalen Vorschriften und nationalen Rettungsmaßnahmen gründeten, obwohl es auf europäischer Ebene bereits gewisse Mindestvorschriften und Koordinierungsmechanismen gab. Dieser vor der Krise bestehende Rahmen war unzureichend, um auf die Finanzkrise – und insbesondere auf ihre systemische Dimension – zu reagieren. So existierten zum Beispiel keine Instrumente, um einen Zusammenbruch großer, grenzüberschreitend tätiger Banken abzumildern.

Seit 2008 hat die Europäische Kommission rund 30 Vorschläge1 vorgelegt, um Schritt für Schritt einen solideren und wirksameren Finanzsektor zu schaffen. Besser regulierte und beaufsichtigte Banken sind stärker und widerstandsfähiger und können der Realwirtschaft insgesamt besser dienen.

Dieser Rahmen wird auch dafür sorgen, dass nicht mehr die Steuerzahler für die Fehler der Banken haften müssen. Darüber hinaus wird er die finanzielle Stabilität in Europa stützen, die eine der Voraussetzungen für einen nachhaltigen Wirtschaftsaufschwung darstellt. Die Banken müssen ihre normale Funktion als Kreditgeber für die Realwirtschaft, für die Haushalte und insbesondere für KMU wieder wahrnehmen.

Der solide Rahmen für den Finanzsektor, der derzeit geschaffen wird, dient allen 28 Mitgliedstaaten und festigt und stärkt den Binnenmarkt. Er steht außerdem im Einklang mit der Umsetzung der von der EU eingegangenen G20-Verpflichtungen zur Regulierung der Finanzmärkte.

1.1 Maßnahmen zur Gewährleistung einer besseren Beaufsichtigung des Finanzsystems
Regulierung allein reicht jedoch nicht.
Ohne eine gute Aufsicht bleibt die Regulierung oft wirkungslos.

Aus diesem Grund wurde die Beaufsichtigung des Finanzsektors auf EU-Ebene verstärkt, um durch eine bessere Koordinierung zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden und eine gestärkte EU-weite Aufsicht für einen besseren Umgang mit Risiken und Problemen mit grenzüberschreitenden Ausstrahlungseffekten zu sorgen. Die beiden Aufsichtsebenen sind komplementär und für die Wahrung der Finanzstabilität in Europa von wesentlicher Bedeutung.

Am 1. Januar 2011 wurden drei Europäische Finanzaufsichtsbehörden (ESA) zur Einführung einer neuen Aufsichtsarchitektur eingerichtet:

>> die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), deren Aufgabe die Beaufsichtigung von Banken, einschließlich der Beaufsichtigung der Bankenrekapitalisierungen, ist;

>> die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), die mit der Beaufsichtigung der Kapitalmärkte befasst ist sowie Ratingagenturen und Transaktionsregister direkt beaufsichtigt;

>> die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), die für die Versicherungsaufsicht zuständig ist.

Die 28 nationalen Aufsichtsbehörden sind in allen drei Aufsichtsbehörden vertreten. Die Aufgabe der neuen Finanzaufsichtsbehörden ist es, zur Entwicklung eines einheitlichen Regelwerks auf dem Gebiet der Finanzregulierung in Europa beizutragen, grenzüberschreitende Probleme zu lösen, die Anhäufung von Risiken zu verhindern und dabei zu helfen, das Vertrauen wiederherzustellen.

Des Weiteren wurde ein Europäischer Rat für Systemrisiken (ESRC) eingerichtet, der die potenziellen Risiken für die Finanzmarktstabilität, die sich aus makroökonomischen Entwicklungen und aus Entwicklungen innerhalb des Finanzsystems insgesamt ergeben, überwachen und bewerten soll ("Aufsicht auf Makroebene”). Zu diesem Zweck warnt der ESRB frühzeitig vor sich abzeichnenden systemweiten Risiken und gibt erforderlichenfalls Empfehlungen für Maßnahmen zur Eindämmung dieser Risiken aus.

1.2 Ein einheitliches Regelwerk für alle 8 300 Banken in Europa
Im Juni 2009 sprach der Europäische Rat einstimmig die Empfehlung aus, ein gemeinsames Regelwerk zu erstellen, das für alle im Binnenmarkt tätigen Finanzinstitute gilt.

Das Regelwerk besteht aus Rechtsvorschriften und deckt sämtliche Akteure und Märkte des Finanzsektors ab, so dass für Banken im gesamten Binnenmarkt einheitliche Regeln gelten. Dies ist unabdingbar, um sicherzustellen, dass es keine Regulierungslücken gibt und in allen Bereichen angemessene Vorschriften gelten, damit gleiche Wettbewerbsbedingungen für Banken und ein echter Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen gewährleistet sind.

1.2.1 Das Rückgrat des einheitlichen Regelwerks: Strengere Aufsichtsvorschriften
Das Paket zu den Eigenkapitalanforderungen für Banken ("CRD IV"), das die neuen globalen Standards für das Eigenkapital von Banken (gemeinhin als "Basel-III-Vereinbarung" bekannt) durch eine Verordnung und eine Richtlinie in den Rechtsrahmen der EU überführt, wurde am 27. Juni 2013 im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Es trat am 16. Juli in Kraft.

Mit den neuen Bestimmungen, die ab dem 1. Januar 2014 gelten, werden einige der Schwachstellen bei Banken angegangen, die während der Krise zutage getreten sind, insbesondere die – quantitativen und qualitativen – Mängel des Eigenkapitals, die staatliche Unterstützung in nicht gekanntem Ausmaß erforderlich gemacht haben. Die rechtzeitige Umsetzung der Basel-III-Vereinbarung gehört zu den G20-Verpflichtungen der EU.

Der neue Rechtsrahmen legt strengere Aufsichtsvorschriften für Banken fest, die nun ausreichende Kapitalreserven und Liquidität vorhalten müssen. Er wird die Banken in der EU stabilisieren und ihre Fähigkeit stärken, Risiken im Zusammenhang mit ihren Tätigkeiten angemessen zu behandeln und Verluste aufzufangen, die bei ihrer Geschäftstätigkeit entstehen.

Darüber hinaus verschärfen die neuen Vorschriften die Anforderungen hinsichtlich der Corporate-Governance-Regelungen und -Verfahren der Banken. So werden beispielsweise eine Reihe von Anforderungen im Zusammenhang mit der Diversität innerhalb der Leitungsgremien, insbesondere in Bezug auf ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis, eingeführt. Darüber hinaus umfasst der Rahmen strenge Vorschriften für Bonuszahlungen, um die übermäßige Risikobereitschaft zu verringern.

1.2.2 Vereinbarung über die Neufassung der Richtlinie über Einlagensicherungssysteme
Der zweite Pfeiler eines solideren Finanzsektors ist die Garantie, dass im Falle eines Bankenausfalls die Bankeinlagen in jedem Mitgliedstaat bis 100.000 EUR pro Einleger und pro Bank gesichert sind. Mit Blick auf die Finanzstabilität verhindert eine solche Einlagensicherung, dass in bestimmten Situationen viele Einleger gleichzeitig ihre Einlagen abheben wollen, was schwere wirtschaftliche Konsequenzen hätte.

Im Juli 2010 schlug die Kommission vor, die bestehenden Vorschriften in diesem Bereich zu stärken (IP/10/918). Die Einlagensicherung in Höhe von 100.000 EUR wird nach wie vor als angemessen erachtet; durch die Reform soll jedoch eine schnellere Auszahlung gewährleistet werden (Verkürzung der derzeitigen Frist von 20 Arbeitstagen auf 7 Arbeitstage). Der Vorschlag wird außerdem für eine solidere Finanzierung sorgen, vor allem durch eine Ex-ante-Finanzierung in signifikanter Höhe. Über die genaue Höhe wird noch verhandelt, doch die Kommission hofft auf eine Lösung, bei der die Banken über einen Zeitraum von zehn Jahren Mittel in Höhe von mindestens 1 Prozent der gedeckten Einlagen hinterlegen. Sollte diese Ex-ante-Finanzierung nicht ausreichen, wird das Einlagensicherungssystem durch direkte Ex-post-Beiträge des Bankensektors aufgestockt. Ist die Finanzierung immer noch unzureichend, müssen anderweitige Finanzierungsmöglichkeiten genutzt werden, etwa die Aufnahme von Darlehen bei öffentlichen oder privaten Dritten. Des Weiteren wird ein freiwilliger Mechanismus der gegenseitigen Kreditvergabe zwischen den Einlagensicherungssystemen verschiedener EU-Länder eingerichtet.

Mit der neuen Richtlinie werden auch die Informationen für Einleger verbessert. So müssen die Einleger künftig, wenn die Einlage erfolgt, einen standardisierten Informationsbogen abzeichnen, der alle einschlägigen Informationen über die Deckung der Einlagen durch das zuständige Einlagensicherungssystem enthält. Außerdem werden die Banken die Einleger auf ihren Kontoauszügen auf das Einlagensicherungssystem hinweisen.

Die Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament und den EU-Mitgliedstaaten über diese wichtige Richtlinie befinden sich in der Endphase, so dass Anfang nächsten Jahres mit der Annahme des Vorschlags zu rechnen ist.

1.2.3 Vereinbarung über einen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Banken
Wiederholte Bankenrettungen haben nicht nur zu einer Situation geführt, die durch einen erheblichen Mangel an Fairness gekennzeichnet ist, sondern auch zu einem Anstieg der öffentlichen Schulden und zu einer hohen Belastung der Steuerzahler.

Um zu gewährleisten, dass die Steuerzahler nicht wiederholt für Bankenrettungen haften müssen, hat die Europäische Kommission im Juni 2012 einen gemeinsamen Rahmen von Regeln und Befugnissen vorgeschlagen, der es den EU-Staaten erleichtern soll, in das Management von strauchelnden Banken einzugreifen.

Das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten haben am 11. Dezember 2013 vorbehaltlich der technischen Fertigstellung und formellen Annahme durch beide Organe eine Einigung über diesen Rahmen erzielt.

Durch die neuen Vorschriften, die am 1. Januar 2015 in Kraft treten sollen, erhalten die Behörden Rüstzeug für ein entschlossenes Eingreifen vor dem Auftreten von Problemen (z. B. indem sichergestellt wird, dass alle Banken über Sanierungs- und Abwicklungspläne verfügen) und für schnelles Reagieren nach dem Auftreten von Problemen (z. B. durch die Befugnis zur Bestellung eines vorläufigen Verwalters einer Bank für einen begrenzten Zeitraum, um die Probleme zu bewältigen). Verschlechtert sich die finanzielle Lage einer Bank trotz dieser vorbeugenden Maßnahmen jedoch derart, dass keine Abhilfe mehr möglich ist, stellen die neuen Vorschriften durch einen "Bail-in"-Mechanismus sicher, dass die Anteilseiger und Gläubiger der Bank ihren Beitrag leisten müssen.

Werden weitere Mittel benötigt, so erfolgt ein Rückgriff auf die nationalen, vorfinanzierten Abwicklungsfonds, die alle Mitgliedstaaten einrichten und aufbauen müssen und die innerhalb von zehn Jahren mit Mitteln in Höhe von 1 Prozent der durch Einlagensicherungssysteme geschützten Einlagen auszustatten sind. Alle Banken müssen in diese Fonds einzahlen, wobei stärker risikobehaftete Banken höhere Beiträge zu leisten haben.

Wie wird der Bail-in-Mechanismus in der Praxis funktionieren?

Der Mechanismus wird ein ausfallendes Institut soweit stabilisieren, dass dieses seine grundlegenden Funktionen ohne außerordentliche finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln fortführen kann. Die Rekapitalisierung durch die Abschreibung von Verbindlichkeiten und/oder deren Umwandlung in Eigenkapital wird es dem Institut ermöglichen, seine Geschäftstätigkeit fortzuführen, Störungen der Finanzstabilität, die durch die Einstellung oder Unterbrechung seiner kritischen Funktionen verursacht würden, zu vermeiden, und den Behörden Zeit zu geben, das Institut zu restrukturieren oder Geschäftsteile geordnet abzuwickeln. Dies wird als Bail-in bezeichnet.

Wenn also ein Bail-in einer Bank notwendig ist, so nehmen die Behörden zunächst sämtliche Anteilseigner in die Pflicht und gehen dann nach einer vorab festgelegten Reihenfolge vor. Verluste werden zunächst von den Anteilseignern und anderen Gläubigern, die in Bankkapital investieren (etwa Inhaber von Wandelschuldverschreibungen und nachrangigen Anleihen), getragen.

Einlagen unter 100.000 EUR werden nicht angetastet – sie sind jederzeit vollständig gesichert.
Einlagen von natürlichen Personen und KMU von über 100.000 EUR werden zum einen von einer Vorzugsbehandlung ("Vorrangstellung der Einleger") profitieren, die sicherstellt, dass die einschlägigen Personen und KMU nicht vor den anderen nicht abgesicherten Gläubigern Verluste auffangen müssen (d. h. sie stehen in der Bail-in-Hierarchie ganz unten). Zum anderen verfügen die Mitgliedstaaten übereinen gewissen Ermessensspielraum, um derartige Einlagen gänzlich unberührt zu lassen.

Der erreichte Kompromiss stärkt den Grundsatz, nach dem für die Deckung der Verluste von Banken so weit wie möglich private Bankinvestoren und der Bankensektor insgesamt zur Verantwortung gezogen werden.

In einigen Fällen, insbesondere bei einer systemischen Krise, kann es erforderlich sein, von diesem Grundsatz abzuweichen und die Verwendung öffentlicher Mittel zur Finanzierung einer Bankenabwicklung zu gestatten. Der Kompromisstext lässt die hierfür notwendige Flexibilität zu.

Diese Flexibilität ist angemessen ausgestaltet und ändert nichts an der Tatsache, dass die Banken ausreichende Kapazitäten entwickeln müssen, um ihren Anteilseignern und Gläubigern Verluste zuzuweisen. Dies gilt unter allen Umständen. So können Rettungsbeihilfen in systemischen Krisen erst nach dem erforderlichen Bail-in gewährt werden und unterliegen weiterhin dem EU-Rahmen für staatliche Beihilfen.

Es wird davon ausgegangen, dass der Rat und das Europäische Parlament den Vorschlang Anfang nächsten Jahres annehmen.

Die Europäische Kommission hat ihre befristeten Vorschriften für die Würdigung krisenbedingter staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute überarbeitet. Die Mitteilung der Kommission enthält die aktualisierten EU-Krisenvorschriften für staatliche Beihilfen für Banken, die ab dem 1. August 2013 gelten.

Die wichtigsten Änderungen betreffen die Regelung der Lastenverteilung: Banken können Maßnahmen zur Rekapitalisierung oder zum Schutz ihrer Aktiva erst dann in Anspruch nehmen, wenn sie einen soliden Plan für ihre Umstrukturierung oder geordnete Abwicklung aufgestellt haben. Außerdem werden im Falle von Eigenkapitallücken nun zunächst die Anteilseigner und nachrangigen Gläubiger herangezogen, bevor die Banken öffentliche Mittel beantragen können.

Die Vorschriften werden, wann immer erforderlich, überarbeitet. So wäre insbesondere denkbar, dass sie aufgrund der Weiterentwicklung des EU-Regulierungsrahmens für den Bankensektor angepasst werden müssen.

1.2.4 Weitere Kapitel des einheitlichen Regelwerks
Zur Ergänzung der oben beschriebenen Grundsäulen des einheitlichen Regelwerks hat die Kommission Rechtsvorschriften über weitere Aspekte vorgeschlagen, die den Finanzsektor insgesamt robuster machen sollen.

Folgende Bestimmungen sind mittlerweile in Kraft getreten:

>> Strengere Regeln für Hedgefonds
>> Strengere Vorschriften für Leerverkäufe und Credit Default Swaps
>> Ein umfassendes Paket von Vorschriften für Derivate

Rahmenvorschriften für zuverlässige, Ratings von hoher Qualität.

Einige weitere Vorschläge liegen bereits vor und sollen nach Möglichkeit vor Ende dieser Legislaturperiode verabschiedet werden:

>> Reform der Abschlussprüfungen
>> Reform des Rechtsrahmens zur Bekämpfung von Marktmissbrauch; zu diesem Text wird in den kommenden Wochen eine Einigung zwischen Rat und Europäischem Parlament erwartet
>> Reform der aktuellen Bestimmungen über Märkte für Finanzinstrumente und Investmentfonds; zu diesem Text wird in den kommenden Wochen eine Einigung zwischen Rat und Europäischem Parlament erwartet
>> Regulierung der Schattenbanken einschließlich Vorschriften für Geldmarktfonds und Wertpapierhandel: Vorlage des Vorschlags im September 2013
>> Überprüfung des Umgangs mit Marktbenchmarks wie dem Libor (siehe IP/13/841 und (MEMO/13/774): Vorlage des Vorschlags im September 2013


2. Die Bankenunion

2.1 Warum eine Bankenunion für den Euroraum?
Die unkoordinierten nationalen Reaktionen auf den Ausfall von Banken haben die Verbindung zwischen Banken und Staaten weiter verstärkt und zu einer besorgniserregenden Fragmentierung des Binnenmarkts für Darlehen und Finanzierungen geführt. Der Euroraum leidet darunter besonders stark. Die geldpolitischen Transmissionsmechanismen werden behindert, und aufgrund der Abschirmung der Finanzmittel stockt die Kreditvergabe an die Realwirtschaft, wodurch das Wachstum gebremst wird.

Rasche Fortschritte in Richtung einer Bankenunion mit einheitlichen zentralisierten Mechanismen für die Beaufsichtigung und Umstrukturierung von Banken sind eine wichtige Voraussetzung für die Gewährleistung von Finanzstabilität und Wachstum im Euroraum.

Deshalb hat die Europäische Kommission auf der Grundlage des soliden gemeinsamen Rechtsrahmens der 28 Mitgliedstaaten des Binnenmarkts (einheitliches Regelwerk) ein inklusives Konzept entwickelt und einen Fahrplan für die Bankenunion vorgeschlagen, der mehrere Schritte umfasst und potenziell sämtlichen Mitgliedstaaten, in jedem Fall aber den derzeit 18 Mitgliedern des Euro-Währungsgebiets offen steht. (6000 Banken)

2.2 Schaffung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus
Am 4. November 2013, d. h. etwa ein Jahr, nachdem die Kommission die Einrichtung eines einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus im Euroraum vorgeschlagen hatte, trat die Verordnung über den einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) in Kraft. Dieser Mechanismus wird ab dem nächstem Jahr voll funktionsfähig sein.

In der Zwischenzeit bereitet sich die EZB aktiv auf ihre neue Rolle als Aufsichtsbehörde vor. Zur Zeit unterzieht sie alle Banken, die ihrer direkten Aufsicht unterliegen werden, und deren Bilanzen einer umfassenden Bewertung. Parallel dazu muss sie vor Aufnahme ihrer Tätigkeit hochqualifizierte Mitarbeiter für die Aufsicht einstellen und eine neue Aufsichtsstruktur schaffen, die die nationalen Aufsichtsbehörden einbezieht.

Insgesamt stehen Europas Banken heute deutlich besser da als vor zwei Jahren. Sie haben am Markt beträchtliche Mengen an Kapital eingesammelt, so dass die großen europäischen Banken hinsichtlich ihrer Kapitalausstattung nunmehr zu den amerikanischen Banken aufgeschlossen haben.

Hauptmerkmale des einheitlichen Aufsichtsmechanismus
>> Neue Aufsichtsbefugnisse der EZB über die Banken des Euroraums: Zulassung aller Banken in Europa sowie kohärente und konsequente Anwendung des einheitlichen Regelwerks im Euroraum, direkte Beaufsichtigung bedeutender Banken, einschließlich aller Banken, deren Aktiva mehr als 30 Mrd. EUR betragen bzw. mindestens 20 Prozent des BIP ihres Herkunftsstaats ausmachen (rund 130 Banken), Überwachung der Beaufsichtigung weniger bedeutender Banken durch die nationalen Aufsichtsbehörden. Die EZB kann jederzeit beschließen, eines oder mehrere dieser weniger bedeutenden Kreditinstitute direkt zu beaufsichtigen, um die kohärenter Anwendung hoher Aufsichtsstandards sicherzustellen.

Die EZB gewährleistet die kohärente und konsequente Anwendung des einheitlichen Regelwerks im Euroraum.

Der SSM steht allen, nicht dem Euroraum angehörenden Mitgliedstaaten offen.

Für grenzübergreifend agierende Banken, die sowohl in Mitgliedstaaten, die sich am SSM beteiligen, als auch in anderen Mitgliedstaaten tätig sind, werden die bestehenden Koordinierungsverfahren zwischen den Aufsichtsbehörden von Herkunfts- und Aufnahmemitgliedstaat unverändert weiter gelten.

Die Leitungsstruktur der EZB wird einen getrennten Aufsichtsrat, der durch einen Lenkungsausschuss unterstützt wird, den EZB-Rat, der das Recht hat, Einspruch gegen Aufsichtsentscheidungen des Rates zu erheben, und eine Schlichtungsstelle umfassen. Danièle Nouy wurde zur ersten Vorsitzenden des SSM-Rates ernannt. Bei der EZB ist eine klare und vollständige Trennung zwischen Aufsichtsaufgaben und Aufgaben der Geldpolitik gewährleistet.

2.3 Auf dem Weg zu einer echten Bankenunion
Der gestärkte Regulierungs- und Aufsichtsrahmen des SSM und die verschärften aufsichtsrechtlichen Anforderungen werden die Banken sicherer machen. Die Gefahr, dass eine Bank in ernste Liquiditäts- oder Solvenzprobleme gerät, kann allerdings nie ganz ausgeschlossen werden. Bankenaufsicht und Bankenabwicklung müssen in der Bankenunion auf der gleichen Befugnisebene erfolgen und sich auf angemessene Finanzierungsmechanismen stützen können. Ist dies nicht der Fall, können zwischen der Aufsichtsbehörde (EZB) und nationalen Abwicklungsbehörden Differenzen hinsichtlich des Umgangs mit angeschlagenen Banken entstehen, während die Markterwartungen bezüglich der Fähigkeit der Mitgliedstaaten, Bankeninsolvenzen auf nationaler Ebene zu bewältigen, fortbestehen und die Rückkopplungen zwischen Staaten und Banken sowie Zersplitterung und Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt verstärken. Rasche und entschiedene Maßnahmen, die auf zentraler Ebene durchgeführt und durch Finanzierungsinstrumente der EU unterstützt werden, sind auch nötig, um zu vermeiden, dass die Realwirtschaft durch eine Bankenabwicklung auf nationaler Ebene unverhältnismäßig in Mitleidenschaft gezogen wird, um möglichst wenig Unsicherheit aufkommen zu lassen und um einen Ansturm auf die Banken und ein Übergreifen auf andere Teile des Euroraums zu verhindern.

2.3.1 Einheitlicher Abwicklungsmechanismus
Vor diesem Hintergrund hat die Europäische Kommission im Juli 2013 einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus vorgeschlagen, der den SSM ergänzen soll. Dieser wird im Wesentlichen die materiellen Bestimmungen des Entwurfs einer Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken (siehe 1.2.3) kohärent und zentralisiert anwenden, so dass dank eines Ausschusses für die einheitliche Abwicklung kohärente Entscheidungen über die Abwicklung von Banken gewährleistet sind. Ferner wird der Mechanismus gemeinsame Regelungen für die Abwicklungsfinanzierung [einschließlich eines gemeinsamen Abwicklungsfonds] umfassen.

Durch den einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM) wird – unbeschadet der Möglichkeit einer strengeren Aufsicht – sichergestellt, dass Banken, die dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus unterliegen und in ernste Schwierigkeiten geraten sind, effizient abgewickelt werden können. Im Falle grenzübergreifender Insolvenzen wäre dieser Mechanismus sehr viel effizienter als ein Netz nationaler Behörden und würde zudem Ansteckungsrisiken vermeiden.

Der SRM wird aktiviert, wenn die EZB in ihrer Rolle als Aufsichtsbehörde feststellt, dass eine Bank im Euroraum oder mit Sitz in einem Mitgliedstaat, der an der Bankenunion teilnimmt, abgewickelt werden muss.

Hinsichtlich der Zeitplanung hoffen die Mitgliedstaaten, in den nächsten Tagen eine politische Einigung zu erzielen; der SRM sollte von den Gesetzgebern dann vor Ende der aktuellen Legislaturperiode des Parlaments im Frühjahr 2014 endgültig verabschiedet werden.

Da der SRM eine logische Ergänzung des SSM ist, werden Mitgliedstaaten, die nicht dem Euroraum angehören und sich am SSM beteiligen, gleichzeitig auch am SRM teilnehmen.

2.3.2 Bringt die Bankenunion auch eine supranationale Einlagensicherung?
In dieser Phase ist für die Bankenunion kein gemeinsames, supranationales Einlagensicherungssystem vorgesehen. Vorrangiges Ziel ist eine Einigung über ein gemeinsames Netz der nationalen Einlagensicherungssysteme. Bei Annahme des Vorschlags ist sichergestellt, dass jeder Mitgliedstaat über einen Einlagensicherungsfonds verfügt, der ex ante mit angemessenen Mitteln ausgestattet wird. Der Vorschlag ebnet auch den Weg für einen freiwilligen Mechanismus der gegenseitige Kreditvergabe zwischen den Einlagensicherungssystemen verschiedener EU-Länder. Andere Formen der Vergemeinschaftung sind aktuell nicht vorgesehen.

2.3.3 Rekapitalisierung der Banken und EU-Rettungsschirme
Steht erst einmal ein solider Rahmen für den Finanzsektor, einschließlich strengerer aufsichtsrechtlicher Anforderungen und der Möglichkeit, Banken geordnet und gegebenenfalls mittels eines Bail-in nach Maßgabe der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten abzuwickeln, dürften weitere Rekapitalisierungen nach Einschätzung der Kommission nur noch sehr selten nötig werden. Abgesehen von einigen wenigen Ausnahmen, hätte seit 2008 in der Europäischen Union keine in Schieflage geratene Bank eine zusätzliche Rekapitalisierung aus öffentlichen Mitteln benötigt, wenn sie die in der Eigenkapitalrichtlinie (CRD IV) geforderte Kapitalausstattung vorgehalten und dem Bail-in der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten unterlegen hätte.

Auf dem Gipfel der Mitglieder des Euro-Währungsgebiets vom 29. Juni 2012 wurde vorgeschlagen, nach Einrichtung eines wirksamen einheitlichen Aufsichtsmechanismus für Banken des Euroraums unter Einbeziehung der EZB dem künftigen Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) die Möglichkeit zu geben, Banken direkt zu rekapitalisieren. Damit würde der Teufelskreis zwischen Banken und Staaten durchbrochen, da die ESM-Darlehen nicht auf die Verschuldung von Staaten, die einem intensiven Druck der Märkte ausgesetzt sind, aufgeschlagen würden. Die Eurogruppe erzielte am 20. Juni eine Einigung über die wichtigsten Merkmale der direkten Rekapitalisierung von Banken durch den ESM, der im operativen Rahmen des Instruments Rechnung getragen wird.

Um der engen Korrelation zwischen zwei wichtigen Bestandteilen des neuen EU-Rahmens für den Finanzsektor (insbesondere der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken und der Richtlinie über die Einlagensicherung), der die Grundlage der Bankenunion darstellt, besser Rechnung zu tragen, beschloss die Eurogruppe einvernehmlich die unmittelbare Fertigstellung des operativen Rahmens, sobald das Europäische Parlament diese Vorschläge angenommen hat.

Für die direkte Rekapitalisierung von Banken durch den ESM soll eine Höchstsumme von 60 Mrd. EUR bereitgestellt werden.

Die EZB wird die uneingeschränkte Aufsicht ab November 2014 ausüben. Allerdings kann die EZB nach Inkrafttreten der SSM-Verordnung auf einstimmige Aufforderung des ESM und nach einer an die nationalen Behörden und die betreffende nationale Aufsichtsbehörde gerichteten Entscheidung unverzüglich die direkte Beaufsichtigung eines Kreditinstituts übernehmen; dies wäre Voraussetzung für eine direkte Rekapitalisierung durch den ESM.

2.3.4 Was geschieht, wenn vor Schaffung der Bankenunion Eigenkapitallücken festgestellt werden?
EZB und EBA nehmen vor Inkrafttreten des SSM umfassende Bewertungen und Stresstests vor.

Werden bei Banken der Bankenunion Eigenkapitallücken festgestellt, so werden öffentliche Rettungsschirme benötigt. Mitgliedstaaten, die am SSM teilnehmen, wurden vom Europäischen Rat im Oktober 2013 aufgefordert, noch vor Abschluss der einschlägigen Prüfungen alle nötigen Vorkehrungen, einschließlich der Schaffung nationaler Rettungsschirme, zu treffen.

Am 15. November 20132 hat der Rat die Rangfolge der öffentlichen Rettungsschirme festgelegt. Zunächst sollten die Banken sich Kapital auf dem Markt oder aus anderen privaten Quellen beschaffen. Sollte dies nicht ausreichen, könnten auf nationaler Ebene – unter Einhaltung der Vorschriften für staatliche Beihilfen und erforderlichenfalls über öffentliche Rettungsschirme – öffentliche Mittel bereitgestellt werden. In erster Instanz werden die einzelstaatlichen Mechanismen aktiviert. Falls die nationalen Unterstützungsmechanismen nicht ausreichen, können dann in zweiter Instanz EU-Instrumente, einschließlich des ESM, eingesetzt werden.

Derzeit laufen auch Gespräche über mögliche gleichwertige Regelungen für nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörende Länder, die bereit sind, der Bankenunion beizutreten.

2.3.5 Welche Rettungsschirme wird es im Rahmen der Bankenunion geben?
Öffentliche Rettungsschirme werden auch nach Schaffung der Bankenunion für den Fall benötigt, dass die Kombination aus strengeren aufsichtsrechtlichen Anforderungen und dem Instrumentarium für das Krisenmanagement, einschließlich Bail-in und einheitlichem Abwicklungsmechanismus, nicht ausreichen sollten. Der Rat sollte in den kommenden Tagen eine Einigung über die Art dieser Rettungsschirme erzielen. (Europäische Kommission: ra)

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