Überprüfung der Beihilfevorschriften

Staatliche Beihilfen: Unter welchen Bedingungen sind staatliche Beihilfen für Filme und audiovisuelle Produktionen erlaubt?
Kommission startet Konsultation zum Thema Filmförderung – häufig gestellte Fragen

(04.07.11) - Die Kriterien zur Ermittlung der Vereinbarkeit nationaler, regionaler und lokaler Förderregelungen für Film und audiovisuelle Medien mit den EU-Beihilferegelungen laufen am 31. Dezember 2012 aus. Diese wurden in der Mitteilung der Kommission zur Filmwirtschaft von 2001 aufgestellt. Sie wurden dreimal verlängert, zuletzt im Jahr 2009.

In der Verlängerung von 2009 zeigte die Kommission einige Trends auf, die im Rahmen einer Überprüfung der Beihilfevorschriften weitere Überlegungen erfordern würden. Zu diesen Fragen zählen etwa die in bestimmten Filmförderregelungen enthaltenen Verpflichtungen zur Territorialisierung der Ausgaben, Stützungsmaßnahmen, die über die Finanzierung von Film- und Fernsehproduktionen hinausgehen (z. B. für den Verleih von Filmen und für digitale Projektionen) sowie der Wettlauf, den sich einige Mitgliedstaaten unter Einsatz staatlicher Beihilfen liefern, um große, vorwiegend US-amerikanische Filmproduktionsgesellschaften als Investoren zu gewinnen.

Das veröffentlichte Konsultationspapier ist der erste Schritt auf dem Weg zu einer Überprüfung der Beihilfevorschriften bis Ende 2012.

Welche Auswirkungen hatte die Kommissionsmitteilung zur Filmwirtschaft von 2001?
Die EU-Beihilfevorschriften gewährleisten einen Binnenmarkt, in dem Unternehmen aus allen EU-Mitgliedstaaten miteinander konkurrieren und gleichberechtigt Geschäfte machen können, indem sie die Mitgliedstaaten daran hindern, einzelne Unternehmen selektiv zulasten anderer Wettbewerber innerhalb der EU zu fördern. In der Regel verstößt eine finanzielle staatliche Unterstützung für einzelne Unternehmen oder Industriezweige gegen EU-Recht.

Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind einige Ausnahmen von diesem Grundsatz enthalten, darunter die Gewährung staatlicher Beihilfen zur Kulturförderung. Unter bestimmten Umständen, die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d des AEUV und in der Mitteilung zur Filmwirtschaft von 2001 festgelegt sind, können solche Beihilfen als mit den EU-Beihilfevorschriften vereinbar erachtet werden.

Unter welchen Bedingungen sind staatliche Beihilfen für Filme und audiovisuelle Produktionen erlaubt?
Einzelstaatliche Regelungen dürfen nicht nach Staatszugehörigkeit unterscheiden und müssen das Prinzip des freien Verkehrs im Binnenmarkt beachten. Gegenwärtig sind nach der Mitteilung zur Filmwirtschaft von 2001 zusätzlich folgende Kriterien anzulegen:

Die Förderung muss Kulturprodukten dienen und ist nicht für besondere Filmarbeiten (z. B. Postproduktion) vorgesehen.

Es müssen bestimmte Höchstgrenzen bezüglich der Verpflichtungen zur Territorialisierung der Ausgaben und der Beihilfeintensität beachtet werden.

Warum wird jetzt eine Konsultation eingeleitet?
Die derzeit geltenden Kriterien wurden vor 10 Jahren von der Kommission angenommen. Technik und Verbraucherverhalten haben sich seitdem erheblich verändert. Daher soll anhand desveröffentlichten Konsultationspapiers nicht nur ermittelt werden, ob die Kriterien noch geeignet sind, sondern auch, ob die Filmförderung über die reine Produktionsarbeit hinaus auch andere Tätigkeiten erfassen sollte.

Stellt die Kommission den Bedarf an staatlichen Beihilfen für Filme und audiovisuelle Werke grundsätzlich in Frage?
Nein. Seit Annahme des Aktionsplans "Staatliche Beihilfen" im Jahr 2005 ist in den neuen Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen zuerst das Ziel solcher Beihilfen darzulegen, bevor auf die Voraussetzungen eingegangen wird, unter denen die Beihilfen als notwendig, angemessen und gut ausgestaltet erachtet werden. Daher lautet eine der ersten Fragen im Konsultationspapier "Weshalb werden Filme gefördert?" Diese Frage stellt nicht das Prinzip der staatlichen Filmförderung in Frage, sondern zielt vielmehr darauf ab, Ansichten darüber zu sammeln, worin die gemeinsame europäische Zielsetzung einer solchen Förderung bestehen sollte, bevor der Versuch unternommen wird, die Beihilferegelungen für diese wichtige Branche zu formulieren.

Bereits 2009 stellte die Kommission fest, dass zwischen bestimmten Mitgliedstaaten ein nicht endender Subventionswettlauf stattfindet, um große Filmproduktionen für sich zu gewinnen. Dabei ist gerade eines der Ziele der Bestimmungen über staatliche Beihilfen im AEUV, solche Subventionswettläufe zu vermeiden.

Die einzigen Gewinner solcher Wettläufe sind die großen US-amerikanischen Verleiher – die größten Verlierer die Filmindustrie in den Mitgliedstaaten. Dabei wurde die Mitteilung zur Filmwirtschaft von 2001 auf europäische Filmförderregelungen abgestimmt, die in erster Linie die Kultur(en) Europas und der EU-Mitgliedstaaten unterstützen sollen. Die Kommission will deshalb diesen offensichtlichen Widerspruch untersuchen.

Steht der Gedanke, dass alle Filmförderregelungen auf gemeinsamen EU-Kriterien fußen sollen, nicht im Widerspruch mit dem vor der EU geförderten Gedanken der kulturellen Vielfalt?
Das Konsultationspapier sieht nicht vor, dass alle Filmförderregelungen auf gemeinsamen EU-Kriterien basieren sollten. Es unterstreicht vielmehr die Notwendigkeit, das Subsidiaritätsprinzip zu beachten, nach dem jede Entscheidung auf der am besten geeigneten Ebene getroffen werden soll.

Allerdings unterliegen nach dem AEUV alle Förderregelungen denselben Beihilfebestimmungen. Hier ein Gleichgewicht zu halten, ist schwierig. Die Kommission setzt auf die Rückmeldung im Rahmen dieser Konsultation in dem Bestreben, bestgeeignete, umfassende und gemeinsame Kriterien bestimmen zu können.

Warum sollte Filmförderung überhaupt als staatliche Beihilfe betrachtet werden, wenn die meisten staatlich finanzierten europäischen Filme sowieso nicht außerhalb ihres Landes gezeigt werden, sie einen geringen Marktanteil besitzen und daher keine oder nur geringe Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten haben?
Die rege Werbetätigkeit anlässlich internationaler Filmmessen wie dem Cannes Film Market beweist, dass europäische Filme international gehandelt werden und um Aufmerksamkeit wetteifern. Die Kriterien für die Einstufung öffentlicher Finanzierung als staatliche Beihilfen sind daher erfüllt, zumal solche Filme oftmals über 200 000 Euro an Förderung erhalten und Auswirkungen auf den Handel haben und den Wettbewerb verzerren können. Dies trifft insbesondere auf die öffentliche Finanzierung großer internationaler Filmproduktionen zu.

Zudem ist in den verfügbaren Daten dazu, ob Filme über die eigenen Landesgrenzen hinaus gesehen werden und dort Marktanteile besitzen, lediglich der Verkauf von Kinokarten berücksichtigt. Eine Feststellung im Konsultationspapier lautet, dass Filme nicht mehr nur im Kino gesehen werden. Videoverleih, Bezahlfernsehen, Free-TV, das Internet und andere Plattformen erleichtern heutzutage in Kombination mit dem Binnenmarkt den Zugang zu Filmen aus anderen Mitgliedstaaten.

Werden in dem Konsultationspapier nicht zwei ganz unterschiedliche Fälle verwechselt, die jeweils unterschiedliche Ansätze und Lösungen erfordern, nämlich die Förderung von Filmen mit echt europäischem (auch einzelstaatlichem) "kulturintensivem" Inhalt einerseits und das Anwerben und die Neuausrichtung großer Filmproduktionen andererseits?
Im Konsultationspapier wird lediglich auf den möglichen Widerspruch zwischen diesen beiden unterschiedlichen Ansätzen hingewiesen, die von den Mitgliedstaaten verfolgt werden. Die Kommission wird die Stellungnahmen im Rahmen der Konsultation auswerten und anschließend einen Vorschlag zur angemessenen Bewertung dieser Finanzierungsformen, die beide ihre Vorteile haben, vorlegen.

Erschwert die Ausweitung des Anwendungsbereichs der Mitteilung zur Filmwirtschaft die öffentliche Finanzierung von Filmen und audiovisuellen Produktionen?
Nein. Die Kommission muss die Vereinbarkeit öffentlicher Mittel, die staatliche Beihilfen darstellen, mit den Bestimmungen des AEUV prüfen. Eine Mitteilung oder Leitlinien der Kommission erhöhen die Rechtssicherheit für die Branche und erleichtern die Ausgestaltung von Filmförderregelungen.

Obwohl die bestehenden Vorschriften der Mitteilung zur Filmwirtschaft von 2001 lediglich die Produktionsförderung abdecken, erhält die Kommission immer mehr Anmeldungen von Mitgliedstaaten, die andere Tätigkeiten (z. B. den Filmvertrieb) fördern möchten.

Dies führt zu rechtlicher Unsicherheit für die Mitgliedstaaten und stellt sowohl für sie als auch für die Kommission einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand dar. Durch eine neue Mitteilung zur Filmwirtschaft, die den Großteil der Filmförderung abdeckt, könnten sowohl der Verwaltungsaufwand, den das Anmelden solcher Förderung mit sich bringt, als auch der Zeitaufwand für die Bewertung durch die Kommission, verringert werden.

Warum plant die Kommission, das Kriterium der Territorialisierung zu überdenken?
Der freie Verkehr von Waren, Kapital, Personen und Dienstleistungen ist ein Grundprinzip des europäischen Binnenmarkts. Territoriale Auflagen erfordern, dass Filmproduzenten einen bestimmten Anteil des Gesamtfilmbudgets (oder der gewährten Beihilfen) in dem Mitgliedstaat ausgeben, das die Beihilfen gewährt. Dies kann zu einer Einschränkung des freien Verkehrs führen. Eine solche Einschränkung muss mit Blick auf die spezifischen Umstände der europäischen Filmproduktionstätigkeiten gerechtfertigt und angemessen sein und den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts entsprechen. Folglich beabsichtigt die Kommission, die Kriterien für ihre Analyse unter Berücksichtigung der jüngsten Marktentwicklungen und der Besonderheiten der Kulturförderung zu untersuchen.

Welchen Zeitplan sieht die Kommission für ihre Untersuchung vor?

Der vorläufige Zeitplan steht auf der Website der öffentlichen Konsultation. Er könnte sich im Verlauf der Überprüfung noch ändern:

>> Oktober 2011: Veröffentlichung der Stellungnahmen zum Konsultationspapier
>> Dezember 2011 bis Februar 2012: Öffentliche Konsultation zum Mitteilungsentwurf
>> April 2012: Veröffentlichung der Stellungnahmen im Rahmen der Konsultation
>> 2. Halbjahr 2012: Annahme einer neuen Mitteilung zur Filmwirtschaft
(Europäische Kommission: ra)

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