BVerfG schmettert Abgeordnetenklage ab

Klage der Abgeordneten gegen Offenlegung von Einkünften erfolglos: Abgeordnete klagten gegen transparente Politiker-Gehälter und scheiterten jetzt vor dem Bundesverfassungsgericht
"Mit der Freiheit des Mandats (Art. 38 Abs. 1 GG) sind nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten verbunden"

05.07.07) – Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) hat mit Urteil vom 4. Juli 2007 die Anträge von neun Bundestagsabgeordneten zurückgewiesen. Diese hatten sich im Wege der Organklage gegen § 44a Abs. 1 Abgeordnetengesetz, wonach die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Deutschen Bundestages steht, sowie gegen die Verpflichtung zur Offenlegung ihrer Nebeneinkünfte gewandt.
Die Anträge sind, soweit sie die Mittelpunktregelung zum Gegenstand haben, nach im Ergebnis übereinstimmender Ansicht des Senats unbegründet.

Soweit sich die Abgeordneten gegen Anzeigepflichten und die Veröffentlichung von Angaben über Tätigkeiten neben dem Mandat sowie gegen die Sanktionierung von Verstößen wenden, sind die Anträge nach Auffassung der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolff und Gerhardt unbegründet. Nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau müssten die Anträge Erfolg haben. Da bei Stimmengleichheit ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden kann (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), hatten die Anträge keinen Erfolg.

Der Organstreit betrifft die Frage, ob die durch das Sechsundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (AbgG) vom 22. August 2005 (BGBl I S. 2482) getroffenen Neuregelungen über die Ausübung des Mandats des Bundestagsabgeordneten (§ 44 a Abs. 1 Abgeordnetengesetz – AbgG), über die Anzeige und Veröffentlichung von neben dem Mandat ausgeübten Tätigkeiten und erzielten Einkünften (§ 44 a Abs. 4 Satz 1, § 44 b AbgG i.V.m. § 1 und § 3 Verhaltensregeln – VR) einschließlich der insoweit vom Präsidenten des Deutschen Bundestages erlassenen Ausführungsbestimmungen - AB (Nrn. 3 und 8 AB) und der für den Fall der Nichtbeachtung vorgesehenen Sanktionen (§ 44 a Abs. 4 Sätze 2 bis 5, § 44 b Nr. 5 AbgG i.V.m. § 8 VR) mit dem verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 48 Abs. 2 GG, hilfsweise mit den Grundrechten auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), vereinbar sind.

Der Entscheidung zum Urteil vom 4. Juli 2007 – 2 BvE 1/06; 2 BvE 2/06; 2 BvE 3/06; 2 BvE 4/06 liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:


A. Mittelpunktregelung

I.
Nach Auffassung der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolff und Gerhardt zeichnet die Mittelpunktregelung eine schon im Grundgesetz angelegte Pflicht des Abgeordneten zutreffend nach und ist deshalb nicht zu beanstanden.

Mit der Freiheit des Mandats (Art. 38 Abs. 1 GG) sind nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten verbunden, deren Reichweite durch das Gebot, die Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu wahren, bestimmt und begrenzt wird. Zu den Pflichten eines Abgeordneten gehört es, dass er in einer Weise und einem Umfang an den parlamentarischen Aufgaben teilnimmt, die deren Erfüllung gewährleistet. Dabei verlangt die parlamentarische Demokratie einer höchst komplizierten Wirtschafts- und Industriegesellschaft vom Abgeordneten mehr als nur eine ehrenamtliche Nebentätigkeit. Vielmehr fordert sie den ganzen Menschen, der allenfalls unter günstigen Umständen neben seiner Abgeordnetentätigkeit noch versuchen kann, seinem Beruf nachzugehen. Nur der Umstand, dass die Abgeordneten bei pflichtgemäßer Wahrnehmung ihres Mandats auch zeitlich in einem Umfang in Anspruch genommen sind, der es in der Regel unmöglich macht, daneben den Lebensunterhalt anderweitig zu bestreiten, rechtfertigt den Anspruch, dass ihnen ein voller Lebensunterhalt aus Steuermitteln, die die Bürger aufbringen, finanziert wird.

Die Annahme der Antragsteller, ein freiberuflich oder unternehmerisch tätiger Abgeordneter entspreche in besonderer Weise dem verfassungsrechtlichen Leitbild des unabhängigen Abgeordneten, ist ohne tragfähige Grundlage. Bereits Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG geht davon aus, dass die Unabhängigkeit des Abgeordneten durch die ihm zustehende Entschädigung ausreichend gesichert wird. Vor allem aber zielt die Verfassungsnorm des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, indem sie den Abgeordneten zum Vertreter des ganzen Volkes bestimmt und ihn in dieser Eigenschaft für weisungsfrei und nur seinem Gewissen unterworfen erklärt, auch auf Unabhängigkeit von Interessengruppen. Dabei geht es nicht zuletzt um Unabhängigkeit von Interessenten, die ihre Sonderinteressen im Parlament mit Anreizen durchzusetzen suchen, die sich an das finanzielle Eigeninteresse von Abgeordneten wenden. Die Wahrung der Unabhängigkeit der Abgeordneten nach dieser Seite hin hat besonders hohes Gewicht; denn hier geht es - anders als der Einfluss der Parteien und Fraktionen im Prozess der politischen Willensbildung - um die Unabhängigkeit gegenüber Einwirkungen, die nicht durch Entscheidungen des Wählers vermittelt sind. Sowohl Angestelltenverhältnisse im Bereich der freien Berufe als auch die freien Berufe selbst bieten vielfältige Möglichkeiten, politischen Einfluss durch ein Bundestagsmandat für die außerhalb des Mandats ausgeübte Berufstätigkeit gewinnbringend zu nutzen, und gerade von dieser Möglichkeit gehen besondere Gefahren für die Unabhängigkeit der Mandatsausübung und die Bereitschaft, das Mandat in den Mittelpunkt der Tätigkeit zu stellen.

Daher durfte der Gesetzgeber das verfassungsrechtliche Leitbild des Abgeordneten in dem Sinne nachzeichnen, dass die Ausübung des Mandats im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages steht. Die Bestimmung soll die Wertigkeit der verfassungsrechtlichen Pflicht des Abgeordneten verdeutlichen, die in der Vertretung des ganzen Volkes besteht und neben der die Ausübung von Nebentätigkeiten neben dem Mandat in den Hintergrund tritt.

II.
Nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau ist die Mittelpunktregelung nur in der gebotenen verfassungskonformen Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG repräsentiert der Abgeordnete gemeinsam mit der Gesamtheit der Mitglieder des Parlaments das Volk. In der Gesellschaft verankert, sollen Abgeordnete den Willen der Wähler aufnehmen und ihm in der staatlichen Sphäre zur Geltung verhelfen. Zur Verwurzelung des Abgeordneten in der Gesellschaft zählt auch die Freiheit zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit während des Mandats. Dies entspricht dem traditionellen Bild des Abgeordneten. Erst die Möglichkeit, trotz der Übernahme eines Mandats weiter seinem Beruf in grundsätzlich nicht eingeschränktem Umfang nachzugehen, gibt dem einzelnen Abgeordneten auch faktisch die Freiheit, sein Mandat allein nach seinem Gewissen auszuüben, ohne im Hinblick auf die Chancen seiner Wiederwahl und eine damit verbundene Sicherung seines Einkommens übermäßig Rücksicht auf etwaige Erwartungen seiner Partei, sonstiger einflussreicher Interessengruppen oder auch der Medien nehmen zu müssen. Auch Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach niemand gehindert werden darf, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben, setzt ein Nebeneinander von Abgeordnetentätigkeit und Beruf voraus. Die Regelung erschöpft sich nicht darin, der Übernahme und Ausübung des Mandats aus dem beruflichen Bereich des Abgeordneten keine Hindernisse erwachsen zu lassen; vielmehr zielt sie darauf ab, dem Abgeordneten im Rahmen des Möglichen die Chance zu geben, Mandat und Beruf miteinander zu verbinden.

Im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments verlangt die Freiheit des Mandats allerdings einen verantwortlichen Umgang des Abgeordneten mit dieser Freiheit. Mit der Freiheit des Mandats wäre es aber unvereinbar, die getroffene Mittelpunktregelung dahin auszulegen, dass der Abgeordnete eine bestimmte Arbeitszeit schuldet und diese gegenüber dem Bundestagspräsidenten oder einer Verwaltung mit der Folge nachzuweisen hätte, dass daran Sanktionen geknüpft werden könnten. Wer freie Abgeordnete will, muss auch ein Mindestmaß an Vertrauen aufbringen, dass die vom Volk Gewählten ganz überwiegend mit Umsicht und verantwortlich mit ihrer Freiheit umgehen. Gegen den verfassungsrechtlich festgelegten Status des freien Mandats wird verstoßen, wenn sich der Gesetzgeber und die parlamentarische Selbstkontrolle nicht auf die gezielte Verfolgung des Missbrauchs beschränken, sondern flächendeckende Kontroll- und Publikationssysteme einführen, die sich von schonenden und anlassbezogenen Eingriffen entfernen. Die Mittelpunktregelung ist daher in verfassungskonformer Auslegung nicht als Grundlage für eine Kontrolle einer wie auch immer gearteten "ordnungsgemäßen" Mandatswahrnehmung und für eine zeitliche Beschränkung von Nebentätigkeiten zu verstehen. Vielmehr greift die Vorschrift lediglich die Erwartung auf, die für den Abgeordneten als Teil des Repräsentationsorgans Bundestag von Seiten der zu repräsentierenden Bürger besteht: nämlich das Mandat in Freiheit, aber auch in einer seiner Stellung entsprechenden Verantwortung für das Gemeinwesen auszuüben.


B. Anzeige- und Veröffentlichungspflichten, Sanktionierung von Verstößen

I.
Soweit sich die Antragsteller gegen Anzeigepflichten und die Veröffentlichung von Angaben über Tätigkeiten neben dem Mandat sowie gegen die Sanktionierung von Verstößen wenden, sind die Anträge nach der die Entscheidung tragenden Auffassung der Richterinnen und Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolff und Gerhardt unbegründet.

1.
Mit den Transparenzregelungen sollen berufliche und sonstige Verpflichtungen des Abgeordneten neben dem Mandat und daraus zu erzielende Einkünfte den Wählern sichtbar gemacht werden. Sie sollen sich mit Hilfe von Informationen über mögliche Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten ein besseres Urteil über die Wahrnehmung des Mandats durch den Abgeordneten auch im Hinblick auf dessen Unabhängigkeit bilden können. Diesbezügliche Kenntnis ist nicht nur für die Wahlentscheidung wichtig. Sie sichert auch die Fähigkeit des Deutschen Bundestages und seiner Mitglieder, unabhängig von verdeckter Beeinflussung durch zahlende Interessenten das Volk als Ganzes zu vertreten. Das Volk hat Anspruch darauf zu wissen, von wem - und in welcher Größenordnung - seine Vertreter Geld oder geldwerte Leistungen entgegennehmen. Das Interesse des Abgeordneten, Informationen aus der Sphäre beruflicher Tätigkeiten vertraulich behandelt zu sehen, ist gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Erkennbarkeit möglicher Interessenverknüpfungen der Mitglieder des Deutschen Bundestages grundsätzlich nachrangig.
2.
Die angegriffenen Anzeigepflichten, die den Mitgliedern des Deutschen Bundestages auferlegt werden, sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der Gesetzgeber eine generelle Anzeigepflicht für Tätigkeiten und Einkünfte außerhalb des Mandats begründet hat, die auf für die Ausübung des Mandats bedeutsame Interessenverknüpfungen hinweisen können, ohne dass es darauf ankommt, ob eine Konfliktlage im Einzelfall tatsächlich besteht. Es genügt die abstrakte Gefahr einer Beeinträchtigung der Unabhängigkeit des Mandats. Dass vor und neben dem Mandat ausgeübte Tätigkeiten und neben dem Mandat erzielte Einnahmen Rückwirkungen auf die Mandatsausübung haben können, liegt nicht fern. Auch unter den Gesichtspunkten der Geeignetheit und Angemessenheit begegnen die Anzeigepflichten keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dies gilt insbesondere für die Verpflichtung, bei anzeigepflichtigen Tätigkeiten und Verträgen, die in die Zeit der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag fallen, auch die Höhe der jeweiligen Einkünfte, die bestimmte Beträge übersteigen, anzuzeigen und dabei die Bruttobeträge unter Einschluss von Entschädigungs-, Ausgleichs- und Sachleistungen zugrunde zulegen. Es geht bei der Anzeige von Einkünften nicht um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Abgeordneten, sondern um die Erkennbarkeit möglicher Interessenverknüpfungen. Hierfür können auch Zuflüsse aus Tätigkeiten und Verträgen neben dem Mandat von Bedeutung sein, die nicht als Nettoerlöse für die private Lebensführung zur Verfügung stehen. Die Befürchtung der Antragsteller, der Bürger würde, da gemeinhin unter Einkünften Nettobezüge verstanden würden, durch die Veröffentlichung der anzuzeigenden Zuflüsse irregeführt und die betroffenen Abgeordneten wegen der Höhe ihrer vermeintlichen (Netto-) Einkünfte einem unzumutbaren Rechtfertigungsdruck ausgesetzt, ist nicht geeignet, die Zulässigkeit der angegriffenen Regelung in Frage zu stellen. Zu unterstellen, im Zusammenhang mit den von den Antragstellern abzugebenden Erklärungen seien die Bürger zur Unterscheidung zwischen Brutto- und Nettoeinkünften unfähig und etwaige Fehleinschätzungen nicht im Wege öffentlicher Diskussion ausräumbar, ist unrealistisch und einer Demokratie nicht angemessen.

3.
Die gesetzlich normierte Veröffentlichung der anzeigepflichtigen Tätigkeiten sowie der Einkünfte nach Maßgabe bestimmter Einkommensstufen verletzt Rechte der Antragsteller ebenfalls nicht. Sie findet ihre grundsätzliche Rechtfertigung darin, dass die Beurteilung über die Mandatsausübung des Abgeordneten den Wählern zukommt und ihnen die dafür erheblichen Informationen zur Verfügung stehen sollen.

4.
Auch die Regelungen zur Sanktionierung von Verstößen gegen Anzeigepflichten sind mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Anzeigepflichten sollen dazu beitragen, einen fairen und transparenten Prozess der politischen Willensbildung überhaupt erst zu ermöglichen. Pflichten dieser Art müssen rechtlich konstituiert sein und im Bedarfsfalle durchgesetzt werden. Die Funktionsfähigkeit des Parlaments würde beeinträchtigt und das Prinzip der strikten Gleichbehandlung aller Abgeordneten verletzt, wenn Offenlegungspflichten gegenüber Abgeordneten, die deren Erfüllung verweigern, mangels wirksamer Sanktionen nicht durchgesetzt werden könnten. Zudem würde das Parlament in den Augen der Öffentlichkeit machtlos erscheinen, die eigenen Regeln umzusetzen, was zu einem der Funktionsfähigkeit des Parlaments ebenfalls abträglichen Vertrauens- und Ansehensverlust führten müsste.

II.
Nach Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau müssten die gegen die Transparenzregelungen gerichteten Anträge Erfolg haben. Die Freiheit des Mandats steht einer angemessen ausgestalteten Pflicht von Abgeordneten zur Mitteilung von Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und daraus erzielten finanziellen Zuflüssen zwar nicht von vornherein entgegen. Soweit die Abgeordneten jedoch verpflichtet werden, ihre erzielten Einnahmen in weitem Umfang und ohne hinreichende rechtsstaatliche Sicherungen der Öffentlichkeit preiszugeben, ist das mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar.

1.
Die dem Abgeordneten auferlegte Pflicht zur Offenlegung der Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und aller im Einzelnen erzielten Einkünfte greift in das freie Mandat ein, das Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG schützt. Bei der Würdigung der Eingriffsintensität kann nicht außer Acht bleiben, dass mit der Offenlegung gerade auch von ungewichteten Tatsachen wie Bruttoeinkünften, die nicht im Kontext darstellbar sind, eine publizistische Prangerwirkung entstehen kann. Ohne nähere Erklärungen und Gewichtungen können die bloßen Informationen über Mittelzuflüsse in mehrfacher Hinsicht zu Fehlschlüssen verleiten.

2.
Der Eingriff in die Freiheit des Mandats kann damit gerechtfertigt werden, dass mit ihm die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages durch die unabhängige Mandatsausübung des Abgeordneten oder seine Integrität und politische Vertrauenswürdigkeit gewahrt wird. Bei den angegriffenen Regeln zur Offenlegung von Tätigkeiten neben der Mandatsausübung und der daraus erzielten Einkünfte fehlt es aber an einem verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen dem gesetzgeberischen Transparenzanliegen und der um grundrechtliche Aspekte verstärkten Freiheit des Mandats. Mit diesen Garantien ist es unvereinbar, wenn mit den angegriffenen Transparenzregeln die durch kein rechtsstaatliches, den Status und die Grundrechte des Abgeordneten schonendes Verfahren geprüfte Veröffentlichung von wirtschaftlichen "Rohdaten" vom Abgeordneten verlangt wird.

Nach den Verhaltensregeln und den Ausführungsbestimmungen muss der Abgeordnete gegenwärtig alle Vermögenszuflüsse in Geld oder Geldeswert anzeigen, unabhängig davon, ob es sich um Einkommen, Aufwandsentschädigungen, durchlaufende Posten oder sonstige Vermögenszuwächse handelt. Berufsbedingter Aufwand ist ebenso wenig zu berücksichtigen wie Steuern, Abgaben und sonstige Kosten. Dieser Einkünftebegriff entspricht weder dem allgemeinen Verständnis von Einkünften noch dem in der Rechtsordnung ganz überwiegend verwendeten Einkünftebegriff. Schon aus diesem Grund ist er geeignet, zu gravierenden Fehleinschätzungen insbesondere bei der Veröffentlichung der Angaben des Abgeordneten beizutragen. Insbesondere Aufwandsentschädigungen oder die in einem Dienst- oder Angestelltenverhältnis zur Verfügung gestellten Sachleistungen müssen als Einkünfte deklariert werden, obwohl sie lediglich einen erwerbsbedingten Aufwand ausgleichen. Es wird der Eindruck eines möglicherweise gewichtigen wirtschaftlichen Vorteils vermittelt, auch wenn lediglich die mit der Tätigkeit zusammenhängenden Kosten erstattet werden. Bei Freiberuflern und Selbständigen wird durch die Angabe lediglich der Brutto-Beträge ohne Berücksichtigung des damit verbundenen finanziellen Aufwands ein unzutreffendes Bild vermittelt. Ohne noch weitergehende Erklärungen und Gewichtungen können die bloßen Informationen über Mittelzuflüsse deshalb zu Fehlschlüssen verleiten. Wer hohe Mittelzuflüsse offen legen muss, daraus aber wegen hoher betrieblicher Kosten kaum Gewinn erzielt, wird praktisch genötigt, seine komplette Einkommensteuererklärung zu veröffentlichen, aus der sich dann seine persönlichen Lebensverhältnisse ergeben.

Auch bei Tätigkeiten in Vereinen, Verbänden, Stiftungen oder ähnlichen Organisationen, die vielfach ehrenamtlich ausgeübt werden, führt die Angabe von Aufwandsentschädigungen oder sonstigen Sachleistungen als Einkünfte dazu, dass in der Öffentlichkeit der Eindruck einer entgeltlichen Tätigkeit vermittelt wird, obwohl lediglich ein Aufwand ausgeglichen wird.

Die Verpflichtung, jede einzelne Vertragsbeziehung und jeden einzelnen Vertragspartner aus einer laufenden beruflichen Tätigkeit mitzuteilen, ist durch das Interesse des Bürgers an der Wahrung der Unabhängigkeit der Abgeordneten auch mit Blick auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments nicht gerechtfertigt. Derart weit reichende Offenlegungspflichten führen dazu, dass die gesamte berufliche Tätigkeit des Abgeordneten in allen Einzelheiten mitzuteilen ist. Der Abgeordnete wird nicht nur verpflichtet, die Einkünfte einer möglicherweise schon lange währenden beruflichen Tätigkeit und damit den Erfolg seiner beruflichen Tätigkeit offen zu legen. Vielmehr wird er genötigt, seine Tätigkeit gegebenenfalls detailliert aufzuschlüsseln und zu beschreiben.

Ebenso wenig wie sich der Abgeordnete gegen Transparenzanforderungen unter Berufung auf den Schutz seiner persönlichen Rechtssphäre umfassend wehren kann, ist es dem Gesetzgeber erlaubt, unter Berufung auf Transparenzziele dieses Schutzanliegen des Abgeordneten gänzlich zu negieren. Das bedeutet, dass sich eine Offenlegung nur rechtfertigt, soweit es sich um Informationen handelt, die auch tatsächlich dazu geeignet sind, auf die Gefahr von Interessenverknüpfungen und Abhängigkeiten des Abgeordneten hinzuweisen.

3.
Da die Regelungen über die Anzeigepflicht nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sind, darf an eine Verletzung dieser Anzeigepflichten auch keine Sanktion geknüpft werden.

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(BVerfG: ra)

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